沒有社會資本廣泛化、制度化的參與，PPP就難以達到預期目標，也很難形成一個市場化的風險約束機制。破解PPP發展難題，需要抓住市場開放這個“牛鼻子”。應從制定PPP負面清單、推進更多領域開放、改革PPP治理結構、規范政府義務范圍等出發，形成社會資本“能投資”“可投資”“想投資”“會投資”的格局

近一段時間，多部門陸續出臺規范性文件，加大了對PPP的規范引導力度。

我國實施PPP制度的目的，在于發揮社會資本在擴大公共產品供給中的作用。但由于多種原因，客觀上出現了亟須處理的突出矛盾與問題，并且帶來了潛在風險隱患。當前，PPP面臨最為突出的矛盾是社會資本比重過小，相當一部分是國有企業在參與。數據顯示，截至今年11月25日，中央企業牽頭參與的PPP項目1062個，占總成交項目數的35%，投資額達5.7萬億元，占總成交數的59%。另一方面，截至今年9月末，在572個落地國家示范項目簽約的944家社會資本中，民營企業只有328家，占比34.7%，環比降低2.3個百分點，低于去年末4.2個百分點。

之所以出現這種情況，一是社會資本在PPP中面臨“進入難”的問題。一些地方政府在選擇PPP合作伙伴時，更愿意選擇國有企業，尤其是央企。他們認為央企有實力、有保障，而且一些領域并沒有向社會資本有效開放；二是一些社會資本對參與PPP存在某些顧慮。PPP項目大多周期長，回報期長，面臨的不確定性因素必然比一般項目要多；三是目前PPP項目治理中，地方政府主導色彩較濃，社會資本的話語權與其股份不相稱，這使得社會資本對參與PPP的積極性受到影響。

在現代化經濟體系構建中，PPP不僅是一種融資創新，更是一項制度創新。沒有社會資本廣泛化、制度化的參與，PPP就難以達到預期目標，也很難形成一個市場化的風險約束機制。破解PPP的這個難題，需要抓住市場開放這個“牛鼻子”。

第一，制定PPP負面清單。PPP健康發展，需要一個更加開放的市場，需要進一步打破各種顯性或者隱性的市場壁壘。為此，應盡快出臺PPP的負面清單，清單以外領域實現社會資本無障礙進入，由此形成社會資本“能投資”的格局。

第二，從社會主要矛盾已經發生轉化出發，適應全社會服務型消費需求不斷增長的趨勢，全面推進教育、醫療、養老、軌道交通、市政設施等領域的開放。在政府承擔基本公共服務供給的基礎上，加快形成以社會資本為主的投資結構，由此形成社會資本“可投資”的格局。

第三，在擴大市場開放的同時，盡快改革PPP的治理結構，改變地方政府主導色彩比較濃的特點，形成以企業為主導、以股份為基礎的治理結構。政府真正轉變成為PPP項目的合作者和監督者，由此有效穩定社會資本的制度預期，形成社會資本“想投資”的格局。

第四，對于不屬于公共服務的領域，政府不負有提供義務的項目，如商業地產開發、招商引資具體項目等，完全放開市場讓社會資本進入。這樣既可以吸引社會資本進入，又可以避免某些項目借PPP的名義“搭便車”，由此形成社會資本“會投資”的格局。

在我國經濟轉型升級的關鍵時期，對PPP加以有效規范和引導，發揮其在經濟社會發展中的重要作用，是一項重大任務。通過市場開放，使得符合政策導向的PPP項目主要依靠預期投資收益、權益保障、風險防范等穩定的制度安排來吸引社會資本參與。這是實現PPP健康發展的關鍵所在。