來源：經濟觀察報 降蘊彰     發布日期：2013-03-30

隨著城鎮化發展規劃頒布時間日趨臨近，未來中國城鎮化發展道路正越來越清晰。《經濟觀察報》獲悉，由國家發改委牽頭編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃 (2011-2020年)》（下稱《規劃》）將在近期正式對外“亮相”。未來除了各省都將著力發展具有國際競爭力的大城市、特大城市，更多的將是一些省市開展大規模的中小城市建設，撤縣設區、撤縣設市、撤鎮設市也將由此成為一股“大潮”。
　　據一位熟知《規劃》進展的人士向《經濟觀察報》透露，根據《規劃》提供的發展思路，未來東部城鎮化發展的重點是，在優化城市群的基礎上，逐步打造一些更具國際競爭力的大城市、特大城市，并更加注重服務業的發展；而中西部在重點培育大批中小城市的同時，將工業發展擺在更重要位置。
　　該人士表示，從目前部分省市發布的城鎮化發展規劃來看，地方政府普遍都有過分熱衷建設大城市、特大城市的沖動，這種攤大餅式的城市擴張，很容易帶來交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等問題，國家發改委等方面對此深有擔憂。
　　為此，與之相關的涉及土地、戶籍、社會、醫療衛生及教育等一系列綜合配套改革措施，將在下半年陸續出臺。
　　大城市隱憂
　　今年全國兩會期間發布的政府工作報告指出，要合理控制大城市、特大城市的發展規模。國家發改委負責人隨后也表示，要搞好城市布局，大中小城市都要有一個合理的結構，要適當控制特大城市、大城市的發展規模。
　　政府和相關部門兩次發出預警，與此輪城鎮化中很多省市仍然片面追求城市規模擴張，追求發展大城市、特大城市的傾向有關。
　　湖南、江西是較早發布城鎮化規劃的兩個省份，到2015年，湖南方面計劃要建設6個大城市、6個特大城市，江西方面則明確除鷹潭一個城市之外，其它10個設區市全部都要進入大城市或特大城市行列。依據目前江蘇、廣東、河南等省市公開的城鎮化規劃，在未來幾年內，各省皆有建設大城市、特大城市的宏偉計劃。
　　根據國家發改委、住建部等方面掌握的情況，受國家加快發展城鎮化政策的影響，近兩年甚至有一些中小城市也紛紛提出要建設特大城市或國際大都市的目標，開始加大城鎮化投資，加速土地城鎮化的規模擴張。
　　相關部門認為，以往盲目發展大城市、特大城市已經積累了很多問題，如果下一步很多省市城鎮化建設也把發展大城市、特大城市作為重頭戲，這很容易使得未來城鎮化建設再重復走計劃經濟的老路，北京、上海等特大城市出現的交通堵塞、公共衛生惡化、環境污染等“城市病”也可能逐步蔓延至其它地方。
　　在各省制定城鎮化發展規劃期間，國家發改委方面曾帶隊在一些省市做過深入調研。江蘇省是今年發布的城鎮化發展規劃，據江蘇省的一位官員介紹，針對江蘇提出的要將南京、蘇州、無錫建成三座超大城市的計劃，早在去年8月，國家發改委副主任徐憲平就親自考察了這三個城市的規劃建設情況，并要求江蘇省政府方面在建設超大城市的同時，要積極化解生態環境的壓力，更好地控制好大城市、特大城市的增量問題。
　　盡管中央層面一直在強調要對大中小城市擴展要有一個合理的布局，要適當控制特大城市、大城市的發展規模，但還是很難扭轉一些地方政府偏重追求城市擴張，熱衷建設大城市、特大城市的沖動。
　　上述熟知《規劃》進展的人士預計，下一步《規劃》頒布之后，結合《規劃》中提出的城鎮化發展要求，國家發改委、住建部等方面勢必會采取更多的措施，合理控制全國大城市、特大城市的發展速度和規模。
　　設區設市開閘
　　目前中國城市管理是按照省級(直轄市)、副省級、地級、縣級、鄉級(建制鎮)5級劃分的體制來執行的，縣城作為設市最低單位，當經濟發展到一定程度就有機會申請“撤縣設市”；地級市一般都設區，對于所管轄的縣可以申請“撤縣設區”。從嚴格的行政區劃而言，目前城市化只有“撤縣設市”、“撤縣設區”兩種途徑。
　　但受新一輪城鎮化熱潮的推動，現在各省特別是一些中西部省市都在全力以赴申請撤縣設市（區），有的地方還成立了專門的申請撤縣設市（區）領導小組，制定了具體的推進時間表，民政部從“十八大”之后，也加快了對撤縣設市（區）的批復，準予吉林、云南、江蘇等省設立了新的市（區），其中，今年1月24日吉林扶余“縣改市”、云南彌勒“縣改市”，以及2月19日江蘇南京完成全部“縣改區”，引起了輿論的普遍關注。
　　1997年國務院作出了“暫停審批縣改市”的決定，民政部也對撤縣設市進入了嚴格管理與控制的階段。從1997年至今，全國“撤縣設市（區）”基本處于凍結，也沒有公開文件顯示重新開始審批縣改市申請，偶爾有零星的縣份極為罕見地成功實現了“撤縣設市（區）”，當地政府就猶如中了頭獎，會歡天喜地慶祝一番。
　　今年民政部一次性批準兩個“縣改市”名單，被部分業內人士看作是凍結多年的“縣改市”即將解禁。
　　江蘇省近年來一直加快“撤縣設區”的步伐，本次南京成為全部是區的省會城市，對其它省會城市也大有觸動，據了解，目前，湖南長沙等也開始積極爭取全部實現“撤縣改區”，以期進入省會城市全部是區的行列。
　　《經濟觀察報》從民政部了解到，目前全國醞釀撤縣設市（區）的縣就有上百個，而據來自地方政府層面的說法，僅僅在廣東、貴州、云南、陜西四個省份，提出60多個縣提出撤縣設市(區)。前述知情人士預計在《規劃》頒布之后，將會有更多的縣份被獲準改市改區。
　　撤縣設區、撤縣設市之外，對于浙江省去年底推出的撤鎮設市的做法，國務院發展研究中心發展戰略和區域經濟研究部研究員劉勇、國家發改委城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵均等專家的看法是，我國現行整體設市政策存在欠缺，要尊重浙江撤鎮擴權的首創精神，通過推行“撤鎮設市”，可以為新興的以建制鎮為基礎的中小城市發展提升活力。
　　前述知情人士補充分析說，此次國家發改委、民政部等方面對浙江“撤鎮設市”的做法沒有置評，實際上也間接說明，下一步國家有可能降低設市標準，允許人口聚集到達一定規模的鄉鎮一級政府“撤鎮設市”。
　　地方行政改革
　　據多位專家介紹，撤縣設市（區）、撤鎮設市對城市擴容擴建、吸引人口集聚、提升經地方經濟都有較大的推進作用，但也不是全無風險，如果一些地方政府還是繼續依賴土地財政，片面追求土地城鎮化速度，將會出現諸如房屋拆遷矛盾、土地征用矛盾乃至“假性城市化”等問題。
　　1997年國務院之所以做出暫停審批縣改市的決定，就是由于實行“撤鎮設市”政策以來，很多地方盲目追求縣改市，沖擊了我國地方以縣制為主要特色的傳統行政管理系統，造成很多縣級市出現市區農村人口比重過大，城郊比例失調，城鄉概念模糊等“假性城市化”問題，背離了設置政策的初衷。
　　前述知情人士這樣分析，有的地方政府熱衷于加速“撤縣設區”，有一個重要的原因是在2009年財政部推出“省直管縣”后，縣級直接與省財政發生結算關系，嚴重削弱了地市級政府的財力，在這一背景下，地級市政府為了避免所轄縣份脫離自己管轄，因而謀求加快推進撤縣建區，以此來掌握更多的財力、物力。
　　民政部區劃地名研究所原副所長浦善新的說法是，“撤縣設區”是地方政府權力關系的一次大調整，改革后很多權力都上收到了地級市政府，縣里實際上是不愿意的；縣級政府對于“撤縣設市”有更大沖動，原因是“縣改市”后原來的縣政府在名分上有了“升格”，又不存在權力變動。
　　縣級政府對于“撤縣設市”有更大的沖動，而“撤縣設區”則是地級市做大城區人口和經濟總量、擴張主城區的迫切要求，縣里實際上是不愿意的。
　　按照民政部區劃地名研究所原副所長浦善新的分析，縣級政府對于“撤縣設區”實際上是沒有多少興趣的，對于“撤縣設市”卻非常熱衷，原因在于，“縣改區”是地方政府權力關系的一次大調整，改革后很多權力都上收到了地級市政府；“縣改市”則是原來的縣政府在名分上有了“升格”，又不存在權力變動。
　　浦善新認為，不管是“撤縣設市（區）”，還是“撤鎮設市”，一旦設立了一個新的行政層級，官僚機構肯定會自我膨脹，民政部副部長戴均良也擔心，改革后新設市的機構設置，會增加城市的各種管理成本。